農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三有”性須明晰
時(shí)間：2011-12-18 19:06:33 來源： 作者：柯華慶
完全所有權(quán)在現(xiàn)實(shí)中很少。原因在于完全所有權(quán)導(dǎo)致效率低下，而理性人是追求效率的。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)看，不同主體的優(yōu)勢(shì)有利于對(duì)具體權(quán)利的最有效行使，將一物完全確定為一個(gè)主體所有也經(jīng)常是無效率的
目前，土地管理法修訂草案送審稿已提交國務(wù)院法制辦修訂。我認(rèn)為，完善農(nóng)村土地集體所有制，首先要清晰理解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的真正性質(zhì)。濟(jì)南律師服務(wù)網(wǎng)
在法律上，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)是集體所有制。1982年憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”1987年民法通則第七十四條規(guī)定：“法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等屬于勞動(dòng)群眾集體所有。”2007年《中華人民共和國物權(quán)法》第五十八條規(guī)定同上。
但是，其他法律的規(guī)定和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)踐表明，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是三個(gè)主體共有制(以下簡稱“三有”)，除集體外，國家、農(nóng)民也是主體。
物權(quán)法第四十一條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地”，但“應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”國家可征收或征用農(nóng)村集體所有的土地，只需給予補(bǔ)償———這充分表明農(nóng)村土地不是嚴(yán)格意義上的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)。
此外，民法通則第八十條規(guī)定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”土地管理法第四十七條規(guī)定：“買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或者沒收在買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并可以對(duì)當(dāng)事人處以罰款；對(duì)主管人員由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。”可見，農(nóng)村土地的部分產(chǎn)權(quán)與國家密切相關(guān)。
農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的享有也是法律明確規(guī)定的，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。顯然，農(nóng)民是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要主體。
由此，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“三有”。而在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行使比較充分，但在土地的流轉(zhuǎn)和土地的征收中，作為國家代表的當(dāng)?shù)卣臋?quán)力最為強(qiáng)勢(shì)，而法律所明確規(guī)定的“集體所有”中集體的權(quán)利實(shí)際上是最弱的。
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“三有”性質(zhì)到底好不好？這依賴于其所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，任何脫離目標(biāo)的判斷都是沒有意義的。
法律人談的所有權(quán)意味著占有、使用、收益和處分。然而完全的所有權(quán)在現(xiàn)實(shí)中很少，原因在于完全所有權(quán)導(dǎo)致效率低下，而理性人是追求效率的。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)看，不同主體的優(yōu)勢(shì)有利于對(duì)具體權(quán)利的最有效行使，將一物完全確定為一個(gè)主體所有也經(jīng)常是無效率的。現(xiàn)代公司中所有權(quán)與管理權(quán)分離、股東擁有的收益權(quán)即是一個(gè)例證。
在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中，農(nóng)民是土地最好的占有者和使用者，而土地的處分權(quán)歸為國家，這對(duì)于加快城鎮(zhèn)化和公益設(shè)施的建設(shè)成本是最小的。如果處分權(quán)歸于農(nóng)民將會(huì)大大增加在城鎮(zhèn)化和公益設(shè)施建設(shè)中的討價(jià)還價(jià)成本，“重慶最牛釘子戶”就是一個(gè)例證。
很多新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者把科斯定理理解為明晰產(chǎn)權(quán)，又把明晰產(chǎn)權(quán)狹義理解為私有化。實(shí)際上，科斯只是說任何制度都是有成本的，我們應(yīng)該考察不同制度的“總的效果”?？扑狗妒娇梢钥偨Y(jié)為：該私有的私有，該公有的公有，該共有的共有(或者說，該分有的分有)。標(biāo)準(zhǔn)是哪項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度能夠產(chǎn)生效率就采取哪種制度，沒有哪種制度天經(jīng)地義是正當(dāng)?shù)摹?/span>
所以，下一步的改革不是取消這種三有狀態(tài)，也不是恢復(fù)某一種所有狀態(tài)。
改革應(yīng)有助于城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民利益的保護(hù)。下一步完善集體所有制的目標(biāo)是將其變成明晰的“三有”。
清晰界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是將來中國農(nóng)村發(fā)展的頭等大事，不僅關(guān)乎效率，而且關(guān)乎公平。清晰界定產(chǎn)權(quán)將會(huì)大大降低交易成本，使得產(chǎn)權(quán)的交易更加便捷，從而提高產(chǎn)權(quán)的效率。另一方面，清晰界定產(chǎn)權(quán)將會(huì)使得屬于農(nóng)民和農(nóng)民集體的權(quán)利得到保障，而沒有清晰界定的產(chǎn)權(quán)一般被強(qiáng)者所攫取?，F(xiàn)行很多法律都是粗線條的，權(quán)利授予不明確導(dǎo)致了權(quán)力尋租和社會(huì)分配不公。
在即將進(jìn)行的土地產(chǎn)權(quán)改革中，我們至少要做到：首先，明確集體所有制中“集體”的內(nèi)涵和集體行使權(quán)利的具體制度。其次，通過具體的法律制度設(shè)計(jì)解決農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)問題；對(duì)于農(nóng)民的房屋和所承包土地應(yīng)該賦予其抵押權(quán)，從而解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融問題。最后，政府在征用土地過程中利益分割的公平問題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是土地的農(nóng)用價(jià)值，而是農(nóng)用價(jià)值與市場(chǎng)價(jià)值的中間值，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化過程中的收益。
將進(jìn)行的農(nóng)村土地立法不僅應(yīng)解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰問題，而且要解決好農(nóng)民或者農(nóng)民集體維護(hù)自身權(quán)利的具體制度。
立法之前不僅應(yīng)論證立法目標(biāo)，而且要考慮通過具體法律制度實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可行性和操作性，使立法目標(biāo)與法律實(shí)施均衡一致，這是實(shí)效主義法學(xué)所追求的結(jié)果。 
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