行政訴訟法修改中的六大難題
時(shí)間：2011-12-17 00:04:48 來源： 作者：姜明安
內(nèi)容提要: 權(quán)利救濟(jì)應(yīng)該確定為行政訴訟法最根本的性質(zhì)、目的和功能；將行政訴訟法視為“民事訴訟法的特別法”；規(guī)定和規(guī)章全部納入“可訴抽象行政行為”；所有一審行政案件全由中級(jí)人民法院管轄,基層人民法院不設(shè)行政審判庭；對(duì)公益行政訴訟目前只作原則性規(guī)定；行政訴訟引入調(diào)解應(yīng)有一定條件限制。
三大訴訟法修改是中國特色社會(huì)主義法律體系形成后啟動(dòng)的進(jìn)一步健全和完善法制的重大工程。目前,三大訴訟法中已有刑事訴訟法和民事訴訟法形成了正式修正案并先后提交全國人大常委會(huì)初審,唯有行政訴訟法修改尚未正式啟動(dòng)。不過,行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界均早已行動(dòng),先后草擬出了數(shù)份修改建議稿,最高人民法院更是在近期召開了行政訴訟法修改專題研討會(huì),提出了一份有86個(gè)條文修改意見的整理稿。
比較學(xué)界和實(shí)務(wù)界提出的各種行訴法修改建議稿版本,其中有共識(shí)也有歧見。對(duì)于修改什么多有共識(shí),而對(duì)于怎樣修改,則多有歧見,且歧見遠(yuǎn)多于共識(shí)。
行訴法修改所涉及的首要問題是如何確定行訴法的性質(zhì)、目的和功能定位。這一問題有三種解決方案:一是將行政訴訟法確定為監(jiān)督法,賦予行政訴訟的主要目的和功能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政；二是將行政訴訟法確定為救濟(jì)法,賦予行政訴訟的主要目的和功能是為合法權(quán)益受到行政行為侵犯的相對(duì)人提供救濟(jì)；三是將行政訴訟法確定為爭(zhēng)議解決法,賦予行政訴訟的主要目的和功能是解決行政相對(duì)人與行政主體的爭(zhēng)議。毫無疑問,行訴法實(shí)質(zhì)上同時(shí)具有以上三種性質(zhì),應(yīng)同時(shí)賦予以上三種目的和功能,但何者是主要的?筆者認(rèn)為,權(quán)利救濟(jì)應(yīng)該確定為行訴法最根本的性質(zhì)、目的和功能。如我們過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督,受案范圍會(huì)過于擴(kuò)大,司法對(duì)行政的干預(yù)可能會(huì)過多；如我們過分強(qiáng)調(diào)解決爭(zhēng)議,過分強(qiáng)調(diào)保障案結(jié)事了,則可能損害法治和公正。 其次是行訴法的體系架構(gòu)問題。這一問題主要有兩種選擇:一是將行訴法完全與民訴法等量齊觀,將行訴法制定成一個(gè)完善的法典,凡是行政訴訟應(yīng)遵循的制度、規(guī)則、程序,全部納入；二是仍采取現(xiàn)行行訴法模式,將行訴法視為“民訴法某種意義上的特別法”,行訴法只規(guī)定法律關(guān)于行政訴訟不同于民事訴訟的制度、規(guī)則、程序,而對(duì)行政訴訟與民事訴訟相同的制度、規(guī)則、程序不作重復(fù)規(guī)定,今后在司法實(shí)踐中適用民訴法的相應(yīng)規(guī)定即可。筆者傾向于第二種方案,因?yàn)樾姓V訟本來就是從民事訴訟中分化出來的一種特殊訴訟制度,在特別法優(yōu)先原則下服從一般法的規(guī)則并不會(huì)損害行政訴訟的獨(dú)立地位,而且這樣處理有利于減少立法成本。
再次是關(guān)于受案范圍問題?，F(xiàn)在學(xué)界和實(shí)務(wù)界都認(rèn)為行政訴訟的范圍不應(yīng)限于具體行政行為,抽象行政行為應(yīng)有限納入。但“有限納入”有多種多樣的選擇方案:是只納入“規(guī)定”(“紅頭文件”),還是“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入,甚至將行政法規(guī)也部分地納入。另外,如果將抽象行政行為有限納入行政訴訟的范圍,相對(duì)人如何起訴?是直接訴,還是采用現(xiàn)在行政復(fù)議法確立的模式:附帶訴,即只有相對(duì)人在起訴具體行政行為時(shí),才能一并對(duì)抽象行政行為提起訴訟。關(guān)于抽象行政行為納入行政訴訟的范圍,筆者認(rèn)為可大膽一點(diǎn),將規(guī)定和規(guī)章全部納入,因?yàn)橐?guī)章的違法侵權(quán)與規(guī)定的違法侵權(quán)沒有特別重大的區(qū)別。有人可能擔(dān)心“口子”開得太大,法院難于承受。其實(shí),這只要在抽象行政行為“準(zhǔn)入”方式上設(shè)卡,即采取“附帶訴”的方式,案件量就會(huì)大大減少,不會(huì)增加法院太多負(fù)擔(dān)。
行訴法修改涉及的第四個(gè)重大問題是管轄問題?，F(xiàn)在大家都感覺到一般行政案件,特別是涉及縣級(jí)政府、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)等案件,均由被告所在地基層人民法院管轄不妥,難以擺脫干預(yù),難以公正。但是怎么改?大家意見不一。筆者歷來主張所有一審行政案件全由中級(jí)人民法院管轄,基層人民法院不設(shè)行政審判庭,不審理行政案件。主要理由有三:其一,區(qū)縣級(jí)人民法院審理涉及所在區(qū)縣級(jí)政府及其部門的案件確實(shí)難以擺脫干預(yù),難以公正；其二,基層人民法院行政案件太少,難以積累行政審判經(jīng)驗(yàn)；其三,基層人民法院行政案件太少,一些行政法官無活干而被借調(diào)去搞非訴執(zhí)行,這使人們更失去了對(duì)民告官訴訟的信任和信心。有人擔(dān)心行政訴訟提高管轄級(jí)別會(huì)給訴訟當(dāng)事人帶來不便。其實(shí),這種擔(dān)心是完全不必要的,因?yàn)榻窈笾屑?jí)人民法院集中管轄一審行政案件,會(huì)設(shè)置多個(gè)巡回審判庭。而巡回審判庭受案審案并非一定在大中城市,主要是在區(qū)縣基層人民法院,甚至在原告所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村。 濟(jì)南律師服務(wù)網(wǎng)
行訴法修改涉及的第五個(gè)重大問題是關(guān)于公益行政訴訟問題。在這個(gè)問題上,學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)建立公益行政訴訟制度是有共識(shí)的,分歧主要是公益行政訴訟的“門”應(yīng)開多大；“門檻”應(yīng)設(shè)多高；誰可以進(jìn)這個(gè)門提起訴訟。筆者認(rèn)為,修改行訴法對(duì)公益行政訴訟目前可只規(guī)定原則和制度,范圍和起訴主體則留待今后具體法律、法規(guī)去逐步規(guī)定。這樣,可能會(huì)更慎重、更穩(wěn)妥。
行訴法修改涉及的第六個(gè)重大問題是關(guān)于行政訴訟是否可以引入調(diào)解的問題?，F(xiàn)行行訴法是禁止行政訴訟調(diào)解的。筆者認(rèn)為,行政訴訟畢竟不完全等同于民事訴訟,行政訴訟引入調(diào)解還是應(yīng)有一定條件限制。例如,對(duì)于法律規(guī)定了明確標(biāo)準(zhǔn)、范圍、幅度、程序的行政行為,不能通過調(diào)解對(duì)之加以隨意處分。鑒于行政法律關(guān)系不同于民事法律關(guān)系,雙方當(dāng)事人法律地位不完全對(duì)等,調(diào)解過程應(yīng)設(shè)置一定規(guī)則特別保護(hù)相對(duì)人。否則,相對(duì)人可能懾于行政主體的權(quán)威而對(duì)侵權(quán)者的侵權(quán)行為“敢怒不敢言”,主動(dòng)放棄抗?fàn)幎c侵權(quán)者求和。 
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