城管執(zhí)法與小攤販的權(quán)利保障
時間：2012-01-12 01:50:12 來源： 作者：王毅
城管執(zhí)法與小攤販的權(quán)利保障 ——以憲法、行政法為視角 王 毅 國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部市政公用專家委員會專家 揚州大學(xué)城市管理研究中心主任、法學(xué)院教授 根據(jù)國發(fā)[2002]17號文件規(guī)定，城市管理行政執(zhí)法機關(guān)對城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政道路、園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生、無照商販、環(huán)境保護中的噪聲污染和侵占道路影響交通的行政違法行為行使行政處罰權(quán)。其中對城市市容環(huán)境衛(wèi)生的行政處罰權(quán)主要是對占道經(jīng)營的小攤販行使行政處罰權(quán)。濟南律師服務(wù)網(wǎng)
長期以來，城管執(zhí)法與小攤販之間的“游擊戰(zhàn)爭”始終沒有解決，“城市要好看，小攤販要吃飯”的社會矛盾越來越突出，這種激烈的社會矛盾沖突導(dǎo)致“暴力抗法”或“暴力執(zhí)法”頻繁發(fā)生，廣大人民群眾反映強烈。對此，這個社會矛盾的各方主體：地方城市人民政府、市民群眾和小攤販各執(zhí)一詞、說法不一。
地方人民政府說：國務(wù)院行政法規(guī)《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中明確規(guī)定，城市中禁止占道經(jīng)營，理由很簡單，一是影響城市市容環(huán)境衛(wèi)生，二是影響城市交通。城市政府是國家法律、行政法律法規(guī)的執(zhí)行者，當然要禁止小攤販占道經(jīng)營、擺攤設(shè)點。所以，對占道經(jīng)營小攤販實施行政處罰，是依法執(zhí)法，依法管理，沒有過錯。
市民群眾說：公安管壞人，工商管富人，城管管窮人，咋對窮人管這么狠?。?/span>
城市小攤販說：我們不偷不搶，靠擺攤過活、靠力氣吃飯，犯了哪條法律，要對我們趕盡殺絕，城管不讓我們擺攤經(jīng)營，斷我們財路，我們和他們拼命！
由此可見，城管執(zhí)法與小攤販之間的矛盾有多么尖銳！我們認為，這種矛盾的背后是社會諸多矛盾的集中反映，也是城管與小攤販經(jīng)濟利益沖突的集中反映。因此，我們必須要解決這個矛盾，只有這樣，才能促進城市和諧，促進城市經(jīng)濟向前發(fā)展。
本文擬從憲法、行政法角度探討城管執(zhí)法與小攤販的權(quán)利保障關(guān)系，提出解決城管執(zhí)法與小攤販之間矛盾的對策措施，以促進城市經(jīng)濟與文明向前發(fā)展。
一、小攤販的勞動權(quán)、生存權(quán)是公民的憲法權(quán)利
據(jù)本文作者在全國范圍內(nèi)的調(diào)查研究獲悉，在城市占道經(jīng)營的小攤販中，確有30—40%的人員是因生活困難而占道經(jīng)營、擺攤設(shè)點維持生活，對于這部分小攤販，我們從憲法的角度看，他們通過勞動，維持生存的確是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的一種。中華人民共和國憲法第42條第一款規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)”。作者認為，確因生存困難為謀生而在城市中擺攤的小商販行為是公民勞動權(quán)、生存權(quán)的具體表現(xiàn)。對此，國家法律、法規(guī)應(yīng)該給予尊重，應(yīng)當將“禁止”改為“允許”。但允許不是意味可以影響到國家、社會、集體的利益，允許還必須履行遵守法律規(guī)定的義務(wù)。中華人民共和國憲法第33條第三款中規(guī)定：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時，必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”憲法第51條規(guī)定“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”由此可見，憲法在保障公民勞動權(quán)和生存權(quán)的同時，也要求公民遵守憲法、法律規(guī)定的義務(wù)，不得損害國家的、社會的、集體的利益以及其他公民的合法的自由和權(quán)利。生活困難的小攤販從事生產(chǎn)經(jīng)營是他們的勞動權(quán)和生存權(quán)，但在行使這些權(quán)利的時候，則不能占道影響城市交通和城市市容環(huán)境衛(wèi)生，這就是憲法上對公民權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。這一點我們必須要牢記。
二、城市小攤販的行政法律關(guān)系主體地位與權(quán)利保障
在城市管理行政關(guān)系中，城市人民政府中的城市管理部門是管理者，城市小攤販是被管理者，他們二者之間的關(guān)系是管理者與被管理者的關(guān)系，他們之間的 法律地位是不平等的，這就要求城市中的小攤販必須無條件地服從管理。但是我們?nèi)绻麚Q個角度，從行政法律關(guān)系主體的角度來看待城市中的小攤販，則又是一番景象，在城市管理行政法律關(guān)系中，法律主體包括城市管理部門、公民、法人和其他組織。法律關(guān)系主體的地位決定他們都享有城市主人翁地位，享有參與城市建設(shè)和管理的權(quán)利，按照傳統(tǒng)的原則，就是“人民城市人民建，人民城市人民管”，依據(jù)這個原則，城市小攤販作為城市法律關(guān)系主體，他們有權(quán)參與到城市的建設(shè)與管理中，因此，從行政法的角度看，我們更應(yīng)當尊重他們的社會地位，尊重他們參與城市管理的權(quán)利，而對他們自己的勞動權(quán)、生存權(quán)更應(yīng)給與權(quán)利保障。只有這樣，才能真正實現(xiàn)他們城市管理法律關(guān)系主體的地位。站在這個角度上，作者認為，對城市小攤販的經(jīng)營活動應(yīng)當給予放開，實際上城市的發(fā)展與小攤販的存在是分不開的，是與時俱進的，沒有小攤販就沒有城市，因此，任何人想把小攤販從城市中趕出去的想法都是荒謬的、不現(xiàn)實的，真正解決城管執(zhí)法與小商販矛盾的辦法只有一個，那就是開放市場與規(guī)范管理。
三、城管執(zhí)法與小攤販矛盾的解決路徑：開放市場與規(guī)范管理
1997年5月以前，在全國許多城市中，城管執(zhí)法隊伍林立：例如有城市規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生、市政工程、園林綠化、建筑和工商等多支執(zhí)法隊伍上街執(zhí)法，主要管理對象為進城擺攤設(shè)點的小攤販，形成了多頭執(zhí)法的格局，這種格局被老百姓戲稱為“七八頂大蓋帽，都管一頂破草帽（指小攤販）”，為解決這個多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民的問題，經(jīng)國務(wù)院法制局批準，1997年5月北京市宣武區(qū)開展了城市管理綜合執(zhí)法體制改革，將多支城管執(zhí)法隊伍合并，組建了一支專門的城管行政執(zhí)法隊伍——北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊，在宣武區(qū)內(nèi)初步解決了多頭執(zhí)法的問題，后來星星之火形成燎原之勢，在國務(wù)院法制辦和中央編辦的大力推動下，在全國開展了城市管理相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法體制改革，到2010年11月底為止，全國有1000多個市、縣、區(qū)開展了城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，組建了城市管理行政執(zhí)法局。同時，全國也有1000多個市、縣、區(qū)開展了綜合行政執(zhí)法的改革，這兩項行政執(zhí)法體制的改革都取得了突出的成效：精簡了隊伍，提高了執(zhí)法的效能。盡管如此，仍然未能從根本上解決城管執(zhí)法與小攤販的矛盾，城管執(zhí)法隊伍與小攤販之間的“游擊戰(zhàn)爭”還在繼續(xù)，城管執(zhí)法“以罰代管”的現(xiàn)象還很嚴重，為此，我們需要換一種思路去解決這個矛盾，這個思路就是發(fā)放市場和規(guī)范管理。
從國外城市對街頭攤販管理的發(fā)展歷史上看，也都經(jīng)歷了從絕對禁止到開放管理的發(fā)展階段，例如，美國、新加坡、印度等許多國家。由此可見，用法律絕對禁止小攤販的經(jīng)營是禁不住的，既然禁不住，怎么辦？那只有開放市場，讓小攤販進行經(jīng)營。
何為開放市場？開放市場就是城市政府要選擇不影響城市交通和市容環(huán)境衛(wèi)生的次要路段或者街道，開放早市、夜市或者周六、周日市場，給小攤販以經(jīng)營條件，讓他們在這個市場里從事經(jīng)營、維持生活。同時，滿足城市廣大市民對新鮮蔬菜、瓜果和日用百貨等需求，促進城市經(jīng)濟繁榮發(fā)展和城市和諧。但值得注意的是僅僅開放市場是不夠的，還要加強對開放市場的規(guī)范管理。
何為規(guī)范管理？規(guī)范管理就是城市管理部門要做到立足于疏導(dǎo)和管理，具體做法應(yīng)當是：
1、對轄區(qū)內(nèi)小攤販進行經(jīng)營的原因、經(jīng)營狀況和經(jīng)營品種等情況進行深入的調(diào)查和研究，為規(guī)范管理打下實踐基礎(chǔ)；
2、根據(jù)調(diào)研情況，有針對性的設(shè)定準入早市、夜市和周六、周日開放市場的條件，讓那些真正生活困難的人員和家庭，例如40、50下崗人員，享受低保的人員率先進入開放市場經(jīng)營，以保證他們的生活收入；
3、完善市場規(guī)范管理制度，例如進入市場的小攤販要申請經(jīng)營許可，在規(guī)定的時間和指定的地點從事經(jīng)營，違者要給予行政處罰。
現(xiàn)在我國有的城市，如吉林市、西安市等城市，均已開放早市、夜市，對小攤販開放市場、規(guī)范管理，均已取得了良好的成效。實踐證明，對城市中小攤販給出路，開放自由貿(mào)易市場并對其進行規(guī)范管理，是能夠化解城管執(zhí)法與小攤販之間的社會矛盾，能夠使城管執(zhí)法隊伍與小攤販和諧共處，從而實現(xiàn)城市和諧發(fā)展。
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