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農(nóng)村自留地使用權(quán)爭議的處理

【案情】

王山與王水均為原安徽蚌埠市固鎮(zhèn)縣曹老集區(qū)磨盤張鄉(xiāng)王巷村西郢組村民，后該村因行政區(qū)劃調(diào)整，現(xiàn)更名為固鎮(zhèn)縣新馬橋鎮(zhèn)美城居民委員會(huì)。王水與蔣麗系夫妻關(guān)系。大約在1980年，王巷村首次進(jìn)行農(nóng)村土地承包改革，當(dāng)時(shí)的西郢組（原稱生產(chǎn)隊(duì)）分為兩個(gè)小隊(duì)進(jìn)行土地承包。王山與王水的父親（現(xiàn)已去世）均分在第一小隊(duì)。1981年4月，西郢生產(chǎn)隊(duì)將第一小隊(duì)又分成三個(gè)小組分割3.3畝地塊名稱為牛房場地的土地。這三個(gè)小組分別由王山、王水的父親、王懷各帶領(lǐng)一個(gè)小組。王山分到的牛房場地在王水父親分到的牛房場地西側(cè)。

1987年，王水父親取得了在牛房場地上的宅基地使用證及建筑工程許可證，建造了王水現(xiàn)使用的主房。宅基地使用證由固鎮(zhèn)縣曹老集區(qū)政府頒發(fā)，該證記載：戶主為王水父親，建房時(shí)間為1987年4月21日，建筑面積為5.5米乘8.5米，合計(jì)45平方米；宅基地面積為35米長，9米寬，合計(jì)215平方米；座落位置在磨李路南側(cè)，生產(chǎn)路東側(cè)；四至為東至王起、南至溝、西至路、北至路。建筑工程許可證由固鎮(zhèn)縣磨盤張鄉(xiāng)人民政府頒發(fā)，該許可證記載的許可建筑面積及座落位置與該戶宅基地使用證上記載一致。上述兩證的發(fā)證日期中的月、日均有改動(dòng)。

1989年前后，該村組第二次調(diào)整承包的土地，即按當(dāng)時(shí)的村組現(xiàn)有人口重新分配了可耕種的土地，但對(duì)第一次土地改革分配到各戶的宅基地及本案訴爭的牛房場地未作重新分配。

2008年3月，王水、蔣麗在其主房西側(cè)的牛房場地上建造豬圈，王山的家人以原是自家分得的土地為由上前阻止，后雙方發(fā)生吵打，王山的孫子王團(tuán)因故意傷害王水，被判處有期徒刑一年?，F(xiàn)王水、蔣麗已將豬圈建成。建成的豬圈后墻東西寬度為6.4米，緊靠該豬圈西山墻西側(cè)有王水栽種的兩棵大樹，該豬圈東山墻東側(cè)與王水、蔣麗主房之間東西寬度為5.4米，王水、蔣麗主房后墻東西寬度為9.8米，東鄰?fù)跗稹?

【審判】

固鎮(zhèn)縣人民法院經(jīng)再審認(rèn)為：本案訴爭的在牛房場地上建豬圈所占用的土地最初為王山戶分到的土地。1987年，王水的父親取得了在牛房場地上的宅基地使用證，該證記載允許該戶使用的土地東西寬度為9米，該使用證同時(shí)還記載該戶四至范圍中西至生產(chǎn)路?，F(xiàn)王水、蔣麗在牛房場地上建豬圈占用的爭議土地雖在該戶宅基地使用證記載的四至范圍之內(nèi)，即在生產(chǎn)路的東側(cè)，但其所建豬圈占用的土地已超出該戶使用證上記載的允許該戶使用土地東西寬度9米的范圍。故本案雙方當(dāng)事人實(shí)質(zhì)是對(duì)牛房場地上建豬圈的土地使用權(quán)發(fā)生爭議，而非侵權(quán)糾紛。

根據(jù)《土地管理法》第十六條第一款關(guān)于“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。”的規(guī)定，現(xiàn)王山與王水、蔣麗因土地使用權(quán)發(fā)生爭議，在多次協(xié)商不成的情況下，應(yīng)由人民政府處理，該案已不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。固鎮(zhèn)縣人民法院依照《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條第（四）項(xiàng)、第一百八十六條第一款的規(guī)定，作出如下裁定：駁回原審原告王山的起訴。

【評(píng)析】

農(nóng)村自留地系農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給本集體組織成員用于家庭副業(yè)并可以長期使用的土地。從當(dāng)初分配土地的政策上來看，農(nóng)村自留地的規(guī)定最早散見于建國后全國人大、黨中央、國務(wù)院、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的規(guī)范性文件，后期逐步納入法律的規(guī)定，現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》等都對(duì)農(nóng)村自留地作了明確規(guī)定。《憲法》第十條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l第二款同樣規(guī)定：“ 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。該法第九條還規(guī)定：“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)”。由此可見，農(nóng)村自留地有別于宅基地、承包地，但均屬于農(nóng)民集體所有。自留地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充，是讓農(nóng)戶利用剩余勞動(dòng)力和勞動(dòng)時(shí)間，生產(chǎn)各種農(nóng)副產(chǎn)品，改善農(nóng)民生活條件。當(dāng)初分配自留地與承包地的主要區(qū)別是自留地不征收農(nóng)業(yè)稅，當(dāng)然，隨著黨和國家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的高度重視，現(xiàn)在承包地也取消了農(nóng)業(yè)稅。從法律性質(zhì)上講，農(nóng)村自留地等同于承包地，不同的是政府對(duì)農(nóng)戶承包的土地頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，包括對(duì)農(nóng)戶使用的宅基地也頒發(fā)宅基地使用權(quán)證，但對(duì)農(nóng)戶使用的自留地至今未頒發(fā)過任何使用證書，導(dǎo)致農(nóng)戶之間一旦因自留地的土地使用權(quán)發(fā)生爭議，雙方協(xié)商不成，只能找人民政府確權(quán)處理。

近年來，隨著黨和國家對(duì)“三農(nóng)”問題越來越關(guān)注，政府為增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民種糧積極性，不僅取消了各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，還制定了一系列種糧補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，讓廣大農(nóng)民倍感土地的珍貴，原本偏僻拋荒的土地由于新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)逐步升值，如有的地塊因開發(fā)建設(shè)可能會(huì)獲得一筆可觀的補(bǔ)償款；有的地塊邊因新修了道路或新建了街道而面臨升值，因而爭奪土地使用權(quán)的案件時(shí)有發(fā)生。本案就是典型的因新修了道路使周邊土地面臨升值，導(dǎo)致雙方當(dāng)事人對(duì)當(dāng)初生產(chǎn)隊(duì)分配給農(nóng)戶的自留地，即農(nóng)戶打糧食用的場地土地使用權(quán)發(fā)生爭議引發(fā)的糾紛。

結(jié)合本案來看，原審原告王山與原審被告王水的父親屬同一生產(chǎn)隊(duì)。1981年4月，該生產(chǎn)隊(duì)分三個(gè)小組分割了3.3畝地塊名稱為牛房場地的土地留各農(nóng)戶打場所用，王山、王從云、王懷三人各帶領(lǐng)一個(gè)小組參加分地，王山戶分到的牛房場地（即本案訴爭建豬圈所占用的土地）在王水父親戶分到的牛房場地西側(cè)，王山戶場地西側(cè)是生產(chǎn)路。由于該塊土地是自留地，王山戶分到該塊場地后無法取得任何權(quán)屬證書，加之該塊場地較小，王山戶只使用二三年就擱置未再使用，生產(chǎn)隊(duì)也未予收回再分配。1987年，王水父親取得了在牛房場地上的宅基地使用證，該證記載允許該戶使用的土地東西寬度為9米，現(xiàn)經(jīng)實(shí)地測量，王水、蔣麗兩人僅主房后墻東西寬度已9.8米，該主房西山墻以西與爭議建成的豬圈東山墻之間東西寬度為5.4米，建成的豬圈后墻東西寬度為6.4米，王水、蔣麗建豬圈占用的土地已超出該戶使用證上記載的允許該戶使用東西寬度9米土地的范圍。但由于頒發(fā)給王水父親在牛房場地上的宅基地使用證同時(shí)還記載該戶使用土地的四至范圍中西至生產(chǎn)路，這樣該戶的土地使用權(quán)又包括了原本分配給王山戶現(xiàn)已被王水、蔣麗建爭議豬圈占地在內(nèi)的土地，盡管王水、蔣麗抗辯王水父親曾用自家承包的橋門土地與王山的該塊牛房場地互換，但由于王山否認(rèn)兩戶有互換土地的事實(shí)，加上時(shí)代變遷，橋門地塊土地早已被征用，兩戶互換土地的事實(shí)無法查證，且頒發(fā)給王水父親的宅基地使用證長35米，寬9米，兩項(xiàng)相乘其宅基地使用面積已超出安徽省《實(shí)施〈土地管理法〉辦法》第四十三條的規(guī)定，即農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，村民新建住宅，其宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)淮北平原地區(qū)，每戶不得超過220平方米。綜上，本案雙方當(dāng)事人實(shí)質(zhì)是對(duì)在牛房場地上建豬圈占用土地的使用權(quán)發(fā)生爭議，而非侵權(quán)糾紛。根據(jù)《土地管理法》第十六條第一款的規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”?，F(xiàn)王山與王水、蔣麗因自留地土地使用權(quán)發(fā)生爭議，在多次協(xié)商不成的情況下，應(yīng)由人民政府處理，該案已不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。（以上人物均為化名）